决 策 参 考
2014年第7期（总第69期）
（大学治理与高等教育现代化）
郑州轻院改革发展研究中心 2014年11月18日
编者按：
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在这个大背景下，教育领域提出深化教育领域综合改革的路线图。其中，大学治理与高等教育现代化必将对国家治理体系和治理能力现代化起到有力的助推作用。
本期参考主题是“大学治理和高等教育现代化”。围绕此，我们收集整理了教育部有关领导的讲话、部分专家学者的研究成果以及现代大学制度的实践探索，编写了本专辑。
大学治理与高等教育现代化
中国高等教育学会会长瞿振元在致辞中提出，在推进国家治理现代化进程中，教育治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分，特别是高等教育治理体系和治理能力现代化，既是我国教育事业发展的重要组成部分，更是实现教育事业发展根本目标的路径选择和实现方式。他建议，从增强制度自觉、提高制度能力、发挥教育研究优势服务于高等教育制度建设这三个途径来强化高等教育制度建设。
教育部政策法规司司长孙霄兵认为，中国特色现代大学制度建设由建设目标、法律制度、治理结构等方面组成，建设现代大学制度对于推进中国公办高等教育的现代化、法制化具有重要的作用。他提出，要完善高等学校的领导体制、明确校内学术体制、推进“管办评”的分离、减少行政审批项目，进一步扩大高等学校办学自主权等实行评估、评价、评审合一，推进教育标准建设管理。
本届论坛围绕现代大学制度建设、高校综合改革的思考与探索、大学改革发展的矛盾、高等教育治理能力现代化进程中的大学校长管理专业化、高等教育公共治理与评估制度的创新、治理现代化视域中的高等教育结构调整、大学和政府关系的变化与趋势、高等教育治理体系与治理能力现代化与高等教育现代化的关系等问题进行了深入的交流和探讨。中国高等教育学会学术委员会副主任谢维和和刘献君、学术委员会委员宣勇、日本高等教育学会会长金子元久等国内外40余位专家学者做了专题演讲。
在2014年高等教育国际论坛上的讲话
中国高等教育学会会长、中国农业大学党委书记 瞿振元（2014年11月1日）
各位嘉宾、各位专家学者：
首先，对各位专家的光临和支持表示欢迎和感谢！对各方支持表示衷心感谢！
举办高等教育国际论坛，已经是第14届了。实际上，这也是我们学会的年度学术会议，是国内规模最大、层次最高、影响最广的高等教育研究的学术会议。高等教育国际论坛已成为高校成果展示的平台，同行切磋、培育新人的园地，也是了解世界的窗口、国际交流的桥梁。
本次论坛以“政府·大学·社会：高等教育现代化”为主题，表达了我们顺应我国高等教育现代化历史进程，完善和发展中国特色现代大学制度，推进高等教育治理体系和治理能力现代化的共同意愿。论坛围绕这一主题所设计的主旨报告、专题论坛开展的交流和研讨，将对我们发展具有中国特色、世界水平的现代教育，建设高等教育强国发挥积极的作用。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这里将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到了国家战略高度。《决定》文本中有24次明确运用“治理”这一概念，涉及国家治理、政府治理、社会治理体制、公司法人治理结构、事业单位法人治理结构、学校内部治理结构等各个方面，这是对我国治理理论的一次系统诠释，形成了中国特色治理体系的完整框架。从我们过去习惯的“管理”到今天的“治理”，虽只有一字之变，但却有着极为深刻的内涵。它标志着我们党在执政理念与治国方略上实现了新的重大思想解放。
在推进国家治理现代化进程中，教育治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分。高等教育作为教育体系的最高层次，担负着人才培养、科学研究、社会服务的重要使命。大学与社会的关联度极高，这就使其在社会公共治理中承担着不同于其他阶段教育的重要职责，也使其在与政府、社会和市场的关系中具有不同于其他阶段教育的许多特点。同时，由于大学自身组织体系极其复杂，表现为：行政权力与学术权力相互交织、学术的高度专业化与学者间的松散耦合、社会组织的管理秩序与知识分子的自由习性所产生的冲突等，于是有学者把大学称为“人类社会创造的最复杂的组织机构之一”。总之，大学复杂的内外部关系需要我们加强高等教育治理体系建设；迅猛变化的社会环境，人民群众对教育发展的多元关切，更需要我们加快推进高等教育治理体系和治理能力的现代化进程。可以说，这是我们设计此次论坛主题的初衷。
就当下的高等教育治理状况而言，我们正面临着一系列有待全面研究和系统解决的问题，需要进行深入研究，开展复杂而艰巨的改革实践。在这里，我谈三点不成熟的看法和各位专家学者交流。
一、高等教育治理现代化需要目标导航
目标，是个人、部门或整个组织愿意为之共同奋斗并希望实现的愿景。目标犹如远航中的灯塔，给人们以方向；目标凝聚人心，激发人们为之奋斗的热情和力量。“两个一百年”的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，是我们国家的奋斗目标。当前，我国教育改革发展的阶段性目标十分清晰，集中体现在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的表述之中，即“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”，也就是“两基本一进入”。这一目标是“两个一百年”的第一个百年的阶段性目标。在此之后，第二个百年的奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的“中国梦”相适应的教育事业发展目标是什么？学习理解习近平同志关于教育工作的重要论述，我们认为这一目标是“发展具有中国特色、世界水平的现代教育”。
习近平同志在2013年的教师节贺信中第一次明确提出，希望广大教师“为发展具有中国特色、世界水平的现代教育作出贡献”。在今年第30个教师节来临之际，习近平同志在北京师范大学与师生代表座谈时，再次强调，希望广大教师“为发展具有中国特色、世界水平的现代教育，培养社会主义建设者和接班人做出更大贡献”。习近平同志在两个教师节两次提出“发展具有中国特色、世界水平的现代教育”，这不仅是对人民教师的殷切希望与嘱托，同时也是向全国人民描绘了教育事业在实现中华民族伟大复兴的“中国梦”奋斗目标中发展的宏大愿景。
“中国特色、世界水平的现代教育”，是一个完整的科学概念，包含着我国教育发展应当具有的中国道路、国际视野、时代特征等深刻内容。
首先，“中国特色、世界水平的现代教育”必然是传承中华文化血脉、扎根中国现实大地、践行中国特色社会主义道路、有效服务国家发展的教育。
其次，中国特色、世界水平的现代教育，必须具有国际视野，以宽广的胸怀，平等、包容、互鉴的态度对待其他各国教育；通过不断地交流和沟通，学习和借鉴，提升并达到国际先进水平，合作解决世界面临的共同问题，推动人类文明进步。
最后，“中国特色、世界水平的现代教育”必然呈现出鲜明的时代特征，是不断改革创新、与时俱进的现代教育。总之，“中国特色、世界水平的现代教育”应该是促进人的全面发展、释放每个人的全部潜能、满足现代社会发展需要的教育，应该是包括发达的幼儿教育、高水平的义务教育、使人人乐业的职业教育、优质的高等教育和健全的终身教育的完备的教育体系。有了这样的教育，我们的人才就会大量涌现，我们的国家就会拥有强大的竞争力。
“发展具有中国特色、世界水平的现代教育”是教育事业发展的根本目标，而教育治理，特别是高等教育治理体系和治理能力现代化，是全面深化教育改革的总目标。相对于教育事业发展的根本目标，高等教育治理体系和治理能力现代化既是我国教育事业发展的重要组成部分，更是实现教育事业发展根本目标的路径选择和实现方式，具有工具性意义。正因为如此，高等教育治理的现代化就显得更为重要、更加紧迫。
二、高等教育治理现代化需要价值引领
推进高等教育治理现代化的进程，既是制度完善、能力提升的过程，同时也是精神构建、价值彰显的过程。这是因为，任何治理体系的确立、运行和维护，都需要以一定的思想观念、道德规范和价值判断作为支撑。教育是直面人的生命、为了人的生命质量的提升而进行的社会活动，是以人为本的社会中最能体现生命价值的一种事业。因此，中国特色高等教育治理现代化，需要先进性、科学性、人民性相统一的价值体系来进行引领。这个价值体系包括社会主义核心价值观、优秀传统文化、公共伦理、社会心理，等等，但最重要的是社会主义核心价值观。
核心价值观是兴国之魂，它承载着一个国家的精神追求，决定着一个社会的发展方向。习近平同志在与北京大学师生代表座谈时曾指出，社会主义核心价值观反映了国家层面的价值要求、社会层面的价值要求和公民层面的价值要求，回答了我们要建设什么样的国家、建设什么样的社会、培育什么样的公民的重大问题。因此，在深化教育改革、推进教育治理现代化进程中以坚持社会主义核心价值观为引领，就是从根本上回答“培养什么人”这一教育核心问题。
古往今来，任何治理体系的选择、构建和完善都是以一定的价值体系为指引的。正如有学者指出，“教育治理现代化的改革，是一个教育治理价值导向调整优先于教育治理技术革新的过程，只有深刻把握这一原则，教育治理现代化才能坚持正确的方向”。在当今中国，是否有利于国家发展、包括高等教育自身的发展，是否有利于社会进步，是否有利于公民素质提升，是判断高等教育治理现代化成功与否的价值尺度。
改革开放30多年来，教育领域发生的诸多重大改革，包括教育体制改革的不断深化，都是在明确的价值观念引领下进行的，而各个时期对价值观念的具体表述则是基于对当时主要矛盾的认识和对教育改革发展所处阶段的正确把握。1985年，党中央决定启动教育体制改革，以邓小平同志提出的“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”为指针，确立了教育体制改革的根本目的是“提高民族素质、多出人才、出好人才”。国家以这一根本目的作为核心价值取向，确立了教育改革必须为社会主义建设服务、社会主义建设必须依靠教育的根本指导思想；高等教育改革的重点是改变政府对高校统得过多的管理体制，扩大高校的办学自主权，加强高校同社会各方面的联系。正是在这个正确的价值观念引领和对改革的整体谋篇布局下，高等教育改革得以顺利展开，进而使高等教育战线焕发出勃勃生机。
进入20世纪90年代，建立社会主义市场经济体制、加快社会主义现代化建设步伐对我国教育事业的改革发展提出了崭新的要求，党和国家坚定不移地把教育摆在优先发展的战略地位，实施“科教兴国”战略。“兴国”作为这一时期的价值引领，有力推动我国高等教育事业发展步入快车道，开启了世纪之交高等教育大发展的序幕。
当新世纪的钟声即将敲响之际，面对科技进步日新月异、知识经济方兴未艾的新形势，民族素质和创新能力越来越成为综合国力竞争的核心要素。从迎接21世纪挑战的战略高度出发，党中央做出“深化教育改革，全面推进素质教育”的决定，以全面推进素质教育为价值引领，推动了世纪之交的高等教育的大改革、大建设、大发展。
进入21世纪第二个十年，党中央为迎接第一个百年的到来，对教育事业发展进行了顶层设计、整体谋划，提出了通过深化教育领域综合改革，实现“两基本一进入”的宏伟蓝图，为高等教育治理现代化指明了方向。
30年来，从启动教育体制改革到教育优先发展战略地位的确立，从全面推进素质教育到深化教育综合改革，每一发展目标、每一发展举措，无不体现着教育事业对国家、对社会、对公民的责任担当，无不体现着崇高的价值追求，价值引领犹如一条红线贯穿于这30多年的教育改革发展的伟大实践之中。
十八大以来，我们对社会主义核心价值观的认识又达到了一个新的高度，我们要更加自觉地在社会主义核心价值观的引领下，推进中国特色高等教育治理体系建设，实现高等教育治理体系和治理能力现代化。
三、高等教育治理现代化需要强化制度建设
推进高等教育治理体系和治理能力现代化，就是要顺应变革时代的要求，以实现教育现代化为目标，以构建政府、社会、学校新型关系为核心，以深入推进“管办评”分离为切入点，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和地方两个积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用。实现这一目标，不仅需要坚持中国特色社会主义教育发展道路、需要科学的教育理论指导，同时需要在依法治教的理念下，强化高等教育制度建设。
首先，要增强制度自觉。所谓制度自觉，就是对制度建设的地位和作用的深刻认识、对制度执行的自愿自觉、对制度创新的责任担当。客观地讲，几千年来中国是以血缘关系为基础的“人情社会”，人们处事喜欢拉关系，逢事喜欢讲熟门熟道，人情容易介入权力领域，带来许多问题，在治国理政上“人治”的色彩很重，不适应现代社会的发展要求。建设现代社会的一个基本要求就是要摒弃“人治”传统，建立法治社会。在法治社会中，法律能够发挥作用，依靠公民信仰法律。卢梭说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。这种对于法律和制度的敬畏和自觉，是法治社会最可靠、最重要的根基。实行依法治教，把教育治理纳入法治化轨道，同样需要教育战线广大干部和教师的制度自觉。只有依靠这种制度自觉，才能不断推进中国特色高等教育制度体系的自我完善和创新发展。
其次，要提高制度能力。所谓制度能力，最核心的就是制定制度和有效实施制度的能力。徒善不足以为政，徒法不足以自行。办任何一件事情，目标确定之后，路径选择、制度安排很重要，但同时，健全有效的制度执行机制更不容忽视。因为制度的生命、制度的权威都在于实施。没有有效的制度执行机制，再科学、再完美的制度设计，也不会产生真正的社会实效。
应当肯定，我们已经初步建立了高等教育的基本制度体系。以“宪法”“教育法”“高等教育法”为核心的一系列法律、规章、条例、规定，以“党章”“中国共产党普通高等学校基层组织工作条例”为核心的一系列党内规章，共同构成了我国高等教育的基本制度体系框架。各高校也已经建立了许多与上位法相衔接、与校情相适应的内部规章制度体系。但是我们也应看到，高等教育制度体系还不够完善，比如，不少大学还没有制定大学章程，还有一些上位法如高等教育法，由于立法时间较早，有的地方不能完全适应快速发展的高等教育事业的新情况，需要进行修正，等等。但是，在实际工作中更为突出的问题是已有制度执行不力，落实不到位。制度能力不足已成为制约我国高等教育发挥制度优势的主要因素。因此，下大力气提高制度能力已成为推进高等教育治理现代化的重要课题。
提高制度能力，关键在于提高各级领导班子和广大干部处理学校内外部复杂事务的治理能力，要以干部的制度自觉和制度能力的提升开创依法治教、依规治校的新局面。
第三，发挥教育研究优势，服务高等教育制度建设。我们所要建设的“中国特色、世界水平的现代教育”是人类历史上前无古人的伟大事业，没有现成的模式，也没有普遍适用于所有国家的制度体系。因此，我们必须在学习吸收人类文明成果的基础上，从我国国情出发，进行制度建构与制度创新。
发展和完善中国特色高等教育制度体系，必须加强对高等教育制度体系的理论研究。我们要努力发挥高等教育研究学术组织的优势，凝聚力量，积极参与，为制度建设建言献策，要努力营造有利于制度实施的社会环境和舆论氛围。理论研究工作要注重从中国的国情出发，注重对基层改革发展实践的关切，注重为实践创新提供科学的理论支撑，改变“开花多结果少”的现象。这也是在推进高等教育治理现代化进程中每一个教育理论研究工作者的责任和使命。
我们坚信，在发展中国特色、世界水平现代教育的伟大进程中，随着中国特色高等教育治理体系和治理能力现代化的深入发展，中国特色高等教育制度的世界意义必将逐步显现。
构建和完善中国特色现代大学制度
国家教育咨询委员会委员 教育部原副部长 吴启迪
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出要“完善中国特色现代大学制度”，用十六个字表达为：依法办学、自主管理、民主监督、社会参与。构建和完善现代大学制度，实现高等教育可持续发展，是社会主义市场经济条件下教育国际化大趋势下高等院校必然的选择。
一、完善高等教育立法，健全运行体制与决策机制
高等教育法制建设是现代大学制度的基础和保障。由于我国经济社会的快速发展，许多情况已发生了变化，法律体系有必要进一步完善和发展。要进一步明确国家和地方教育行政部门、大学及其他相关部门的权利和义务，进一步保障大学在教育教学活动中的自主权，保护教师、学生、家长的权益，规定这些权利、义务、权益最终实现的有效途径等。
二、发挥学术权力的作用，克服大学行政化倾向
在大学治理中，学术权力与行政权力始终同时存在，并共同对大学的建设和发展产生影响。大学行政管理是必要的，但在大学内部存在着行政化的倾向也是不争的事实。如何发挥学术权力的作用，实现“教授治学”，提高教师的积极性，改善学校的学术氛围，是值得仔细研究和设计的一件大事。解决方案应是自下而上，而且应是灵活多样的。
三、转变政府职能，改进高等教育质量评鉴方式
要转变政府职能，改变对高校的管理方式，从直接的行政管理、行政审批，转向应用法律、政策、信息发布、监督等方式实行宏观管理，支持学校自主办学。针对当前高校质量评估中的现实问题，拟对高等教育评鉴中如何转变政府职能的问题进行探讨。
四、以人为本，建立更为积极有效的用人机制
高校中教师的聘任、考评和激励机制是推动学校发展的最活跃的因素，也是学校“以人为本”的具体体现。除了教师外，职工的积极性也是至关重要的，直接影响到学校运转的支撑环境。如何建立合理而有效的、符合中国国情的用人机制，是现代大学制度建设的重点之一。
五、现代大学制度建设，应加大对地方高校的关注
从大学在校生比例来看，90%以上学生在地方高校，因此地方高校的质量直接影响到中国高等教育的整体质量。目前，现代大学制度建设试点较多地集中在部属高校。作为较全面和中长期的考虑，应加大对地方高校的关注。教育行政部门要在不违反教育规律和大学发展原则的前提下，加大简政放权力度。进一步加强部属院校、本地优势行业与地方院校的交流，鼓励地方院校进一步调整优化学科专业布局结构，使得学校制度更完善、办学特色更鲜明、学科建设目标更清晰。
围绕大学核心任务建设现代大学制度
国家教育咨询委员会委员 北京大学原校长 许智宏
为实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的战略目标和战略主题，规划纲要明确提出高等教育的发展任务是：全面提高高等教育质量，提高人才培养质量，提高科学研究水平，增强社会服务能力，优化结构办出特色。因此，我想现代大学制度的建设是全面完成上述目标和发展任务的根本制度保障。
针对目前我国高等教育发展中面临的问题，规划纲要对于建设现代大学制度提出了3条：推进政校分开、管办分离；落实和扩大学校办学自主权；完善中国特色现代大学制度。下面谈谈我对这些问题的思考。
首先，各级政府要明确政府的管理权限和职责，政府应更多地在宏观层面和政策层面对教育工作和学校进行指导和管理，对不同性质的高校应实行分类指导和分类管理，避免千校一面的情况出现。要改变一些地方不考虑条件和基础，盲目追求办综合性大学、研究型大学，到处找关系争取硕士点、博士点的情况。大学应没有高低之分，而只有培养目标、办学特色的差异。政府的政策应激励各类学校办出特色，均衡发展。
对于大学本身的治理，一是确保校内学术权力与行政权力之间的平衡，实行“校长治校，教授治学”，校务公开，民主管理，确保师生在学校管理中的作用。二是在政府和学校之间的平衡，确保大学作为一个学术机构的学术自由。
构建政府、学校、社会之间新型关系
国家教育咨询委员会委员、教育部教育发展研究中心主任 张力
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）用了专门一章，系统阐述“建设现代学校制度”，这在党中央和国务院发布的文件中还是第一次。
《教育规划纲要》明确提出，“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”这一政策含义同样适于理解“完善中国特色现代大学制度”。
从《教育规划纲要》部署政策的前后连贯性看，其政策含义就是要立足构建政府、学校、社会之间新型关系这一核心环节，重点解决好三大问题，即政府怎么依法管学校办学校，学校怎么形成好的治理结构，社会怎么对学校参与和监督。
为此，《教育规划纲要》从落实和扩大学校办学自主权，完善高校内部管理体制等方面提出了重要的指导性思路，强调推进政校分开、管办分离，围绕政府宏观“管学”、学校自主“办学”进行制度创新，对于公办高校，重申了坚持和完善党委领导下校长负责制的基本要求，同时，提出所有高校都要完善治理结构，加强章程建设，扩大社会合作，推进专业评价等一系列重要举措，其中，探索教授治学的有效模式，探索建立高校理事会或董事会，探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式等等，都是非常突出的政策新亮点，都需要不同类型的高校创新实践。
与完善现代大学制度相关，还有如何克服社会热议的高校管理行政化倾向，也被纳入《教育规划纲要》文本之中。按照中央的总体部署，解决这一问题，至少有三层意思，一是必须做，这是大势所趋，是国家确定的今后事业单位分类改革方向，需要进行新的制度设计。二是怎么做，应是“先立后破”，“立”就是要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，“破”就是取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。三是什么时候做，应从容易地方做起，逐步向难点推进。
论治理体系和治理能力现代化
与高等教育现代化的关系
厦门大学高等教育发展研究中心主任、博士生导师 别敦荣
高等教育治理是解决高等教育的利益相关组织、公民群体和个人参与办学和管学问题的举措。治理体系和治理能力是高等教育治理的两个主要构成要素，具有各自不同的内涵，但二者高度相关、相辅相成。治理体系包括高等教育体制改革中建立起来的参与办学、参与管学和参与治学的所有组织及其结构关系，治理能力是对高等教育治理主体的要求。治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的基础工程，治理体系现代化既是高等教育体制改革的核心任务，又能为高等教育现代化提供更充分的物质基础;治理能力现代化能够引导高等教育现代化的方向，支持高等教育持续健康发展。
高等教育现代化是一项系统工程，不仅体现在高等教育理念、功能和办学过程现代化上，而且还体现在高等教育体制和办学能力现代化上。高等教育治理与高等教育现代化相辅相成，治理现代化是高等教育体制现代化的有机组成部分，而治理能力现代化则是高等教育现代化的重要保障。在我国高等教育内外环境下，治理体系和治理能力现代化更具有支持和引导高等教育现代化的重要作用。
一、治理体系和治理能力是高等教育治理的优先选项
高等教育治理的内涵主要有四:一是建立和完善多样化的高等教育投资办学体制，形成政府、社会组织和公民群体与个人共同办学的格局，丰富高等教育资源筹措渠道，促进高等教育良性发展;二是建立和完善有关社会组织和公民个人参与高等教育政策制定过程的机制，保证高等教育政策反映利益相关各方的诉求;三是建立和完善高校内部治理结构，健全教授治学和学生参与的机制，使高校内部利益相关各方的权益得到保障和实现;四是鼓励社会组织和公民个人对高等教育的监督，放松管制，以形成社会化的高等教育问责体系。由此可见，高等教育治理的任务是复杂而多样的，既包括宏观层面也包括微观层面，既包括办学也包括管学，涉及高等教育全方位各层面的改革。
治理体系和治理能力应当成为推进高等教育治理的优先选项。应当承认，高等教育治理仍然是新生之物，其思想还不成熟，组织和制度建设尚处于摸索阶段，治理能力也还有待改善和加强。不仅如此，高等教育治理的内外环境仍有待改善和优化，因此，高等教育治理的理论研究和改革实践任重而道远。
二、治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的应有之意
治理体系包括办学体制和管理体制改革中建立起来的参与办学、参与管学和参与治学的所有组织及其结构关系。构建开放、多元的办学体系，推进高等教育办学体制现代化，就成为了高等教育现代化发展的必由之路。
治理能力是治理主体所具有的达成治理目的的能力。在高等教育治理由动议转化为实践的过程中，治理能力便开始发挥作用。
治理体系现代化是针对高等教育的办学和管学组织及其体系而言的，意在通过高等教育办学和管学组织及其体系改革，建立一套适应高等教育现代化发展要求的办学、管学和治学组织及其体系，以改善现行的办学和管学组织及其体系，提高高等教育发展的效率与质量。
治理能力现代化是对高等教育治理主体提出的要求。对治理组织而言，治理能力现代化的重点是:根据高等教育现代化的要求，明确并落实职责权限、运行规范、活动准则以及与相关政府部门和高校党政领导和行政机关相互作用的方式方法等;对治理人员而言，对治理组织中的党政部门代表和高校党政机关代表而言，治理能力现代化的重点在于实现角色转换，加强沟通、协商和协调能力，调动其他治理人员参与办学、管学和治学的积极性，充分发挥其他治理人员的作用，保证高等教育治理目的的实现;对其他治理人员而言，治理能力现代化主要是提高其意愿表达能力、沟通协商能力、监督和评判能力以及责任分担能力，以保证参与高等教育治理的效率和质量。
三、治理体系和治理能力现代化是高等教育现代化的基础工程
治理体系现代化是高等教育体制改革的核心任务。治理体系现代化主要具有两方面的意义:一是在高等教育体制中嵌入治理体系，实现高等教育体制现代化;二是开拓高等教育投资办学渠道，消除民间资本进入高等教育的障碍，为高等教育现代化提供更充分的物质基础。
治理能力现代化不仅引导高等教育现代化的方向，而且支持高等教育持续健康发展。治理体系现代化能够为高等教育扩容、发展大众或普及高等教育奠定组织和资源基础，但高等教育发展的方向及其进程在很大程度上却是由治理主体的能力所决定的。治理能力的状况与高等教育现代化密不可分，治理能力水平高，高等教育现代化的方向越明确、进程越顺利;治理能力水平低，高等教育现代化可能方向模糊不清，进程缓慢拖沓。
从管制走向治理的中国高等教育
浙江农林大学党委书记 宣勇
在“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏观背景下，如何完善中国特色现代大学制度、推进大学治理体系和治理能力现代化?这是高等教育界必须回应的历史命题，中国高等教育从管制走向治理是一个不可逆转的大势所趋。
自十八届三中全会之后，在国家推进治理体系与治理能力现代化的进程中，新一届政府把转变职能作为开门办的第一件大事，以壮士断腕的决心推进行政审批制度改革。中央坚持改作风、转职能，实质上都是在完善治理体系，提高治理能力。作为国家教育主管部门的教育部迅速地作出了积极的响应，在2014年的全国教育工作会议上，袁贵仁部长作了题为:《深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化》的重要报告，对于教育领域的治理体系与治理能力现代化作出了系统的部署，其中特别表达了扩大与落实学校自主权的主动意愿，“简政放权，当前重点是扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权。目前，教育部按照三中全会的要求，研究制定扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权的意见。原则上凡是由省级管理更方便有效的事项一律下放省级管理，凡是由学校能自主决定的事项一律下放到学校。”并承诺:“把该放的放掉，把该管的管好，做到不缺位、不越位、不错位。”也十分明确教育部在推进治理体系现代化中的角色定位:“政府是社会治理的重要主体，在‘管办评分离’中，政府管理的改革是前提、基础。推进政府管理改革，核心要义是加快转变职能，进一步简政放权，同时督促基层和学校把权接住、管好，确保放而不乱。”但更多的有一种担忧，就是高校学校有否能力把权接住、管好，确保放而不乱?高校要“完善内部治理结构。形成自我约束、自我规范的内部管理体制和监督制约机制。这也是政府放权的制度前提。”“学校自主办学，就是要落实学校办学主体地位，明确权利责任，自我管理、自我约束、自我发展。”所有这些标志着中国高等教育将从管制走向治理，展现了从一元治理到多元治理、从集权到分权、从命令到协商、从人治到法治、从管制政府到服务政府的治理变革轨迹和清晰的路线图。
高等教育现代化的实质是为了参与高等教育的国际竞争，是若干所大学追赶并达到世界一流大学水平、建成高等教育强国的过程。事实上也是一个高等教育国际化的过程。
因此，中国高等教育治理体系与治理能力现代化的过程也是一个向先进国家学习的过程。共同治理作为“美国高等教育推向全球的最有价值的出口”，奠定了美国高等教育在世界超一流的地位，是支撑美国高等教育的核心价值观，也是保障美国大学充满生机和活力的制度源泉。一些发达国家如英国、德国和日本，近年来也纷纷效尤美国大学的治理模式进行改革，以提升大学的学术实力和学科水平。因此，美国的高等教育共同治理的体系是我们在现代化过程中的重要参照系。
众所周知，美国学者伯顿·克拉克的“协调三角形”模型‘是高等教育政策国际比较的最佳分析工具。他通过对高等教育系统与高等教育环境之问的相互影响，提出了由国家权力、学术权威和市场三要素构成的三角形已成为解释现代高等教育系统运作、特别是进行多国高等教育体制比较时所使用的经典模式。按主体不同的主导地位形成了三类不同取向的高等教育体系，一是以美国为代表的市场主导的高等教育治理体系，二是以英国为代表的学术主导的高等教育治理体系，三是以法国、瑞典为代表的政府主导的高等教育治理体系。尽管影响高等教育发展的三要素是相对稳定和永恒的存在，但其影响力度、方式乃至结果却是可变的，因此不同国家、不同时期的高等教育制度形态可以相当不同。
在我看来，这个“协调三角形”模式也是高等教育治理体系建构的重要理论依据。尽管，“我们必须承认这样一个事实，关于高等教育，具有特指意义的市场并不存在，既不作为一个纯粹的协调形式，也不作为一个单一的现象。所以，一般地说，提到高等教育中的市场的概念，最好集中在像市场的要素，最显著的是竞争，成为高等教育系统全部工作的一部分的程度。”有关这种要素“能告诉我们像市场的结构在驾驭和控制一个特定的高等教育系统中的影响。”在《国际高等教育政策比较研究》一书中，范富格特等对儿种力量的作用机制问题进行了深入研究，特别论证了中介机构作为缓冲组织的特殊作用。他认为，中介机构可以是教授控制的压力集团，也可以是联结政府机构、为履行政府政策承担部分责任的类政治组织，还可以是提供扩充服务的服务性机构。无疑范富格特的补充对于高等教育治理体系的建构是十分有益的。按照范富格特的意见，我们把大学外部学术力量(如各种学会、协会、基金会等)与其他中介机构一样都归为社会系统之中，政府、大学、社会、市场是构成高等教育治理体系的基本要素。在这个体系中，大学是实施高等教育的机构，处在整个体系的中心地位，政府既包括伯顿·克拉克所指的“国家权力”，也指政府职能部门及地方政府。社会指除了政府、私人机构之外的公民组织、非营利组织、中介组织、第三方组织等，市场主要指竞争性资源获得的领域，诸如生源市场、技术市场等。
无论是从历史还是现实的观照，新中国成立以来我国都是一个政府管制型的高等教育体系，如何从管制走向治理，坚持中国特色的前提下，向先进的高等教育体系学习，政府更多的放权，让社会与市场更多地参与到高等教育的治理过程中，形成政府、社会、市场与大学的共同治理，提升中国高等教育的国际竞争力，构建具有中国特色的现代大学制度，是当前中国高等教育治理体系与治理能力现代化着力要解决的关键问题。
我国现代大学制度构建的探索与实践
一、北大——“师生共治”成为大学治理灵魂
根据《北京大学章程》的规定，学校将设监察委员会，对校长负责，独立行使监察职权。学生也将有机会参与监察委员会，行使检查学校人员遵守学校规章制度、调查处理学校人员违反校纪行为、维护学校人员相关权益的职权。除此之外，在北大校务委员会和学术委员会的组成中都会有学生代表。
按照《北京大学章程》第三十条规定，监察委员会由校纪委委员代表、民主党派代表、教职工代表、学生代表组成。会对学校机构及人员具有检查权、调查权、建议权、处分权。监察委员会独立行使监察职权，对学校机构及人员实施监察。
北大的学术委员会实行定额席位制，由选举产生的教授委员、学生委员以及校长与校长委派的委员组成。校长与校长委派的委员不超过委员总数的15%。教授委员任期一般四年，学生委员任期一年。校长与校长委派的委员随校长任免而更替。在这个学校最高学术机构中，学生委员将参与行使包括讨论决定学位授予标准、审查评定教师职务拟聘人选、受理审查学术不端行为，裁决学术纠纷等职权。
二、清华大学——“自主”一词多次出现
《清华大学章程》在“总则”里开宗明义：学校举办者和国务院教育行政部门按照政校分开、管办分离的原则，依法对本校进行监管，尊重和保障学校的独立事业单位法人地位和办学自主权，提供和保证学校的办学资源，保护学校事务不受校外机构、组织、个人的非法干涉。学校实行学校党委领导下的校长负责制，坚持自主办学、依法治校、科学管理、民主监督、社会参与、开放合作，尊重学术自由，保障教授治学。
在章程全文中，“自主”一词多次出现：学校根据教育规律和社会发展需要，自主调整办学行为；自主设置、调整学科和专业；自主确定招生的层次、结构、方案和模式，建立科学的多样化选才体系；自主决定授予博士、硕士、学士学位的学科门类及名称，制定学位授予标准；自主选聘和管理教职工、评聘职务职级、制定薪酬体系、决定收入分配；依法自主管理和使用举办者提供的财产、政府财政性资助、受捐赠财产以及合法拥有的其他资产……
清华还在章程中详细规定了教师岗位的类别、等级：学校设置教育教学和学术研究并重的教研岗位，分为教授、副教授、助理教授三个岗位等级，实行准聘和长聘两种聘任方式。章程还明确规定，未经学校批准，教职工不得在校外兼职；任何人不得对外代表学校或以学校师生员工身份及其他职务身份签订合同（协议）。
三、天津大学现代大学制度的探索
大学是一个复杂的系统，涉及对内对外很多关系，也包含许多子系统，有很多利益相关者。天津大学在章程起草中把“坚持民主集中制，集体领导，分工负责，共同治理”作为学校治理结构的核心思路，在学校层面坚持和完善党委领导、校长负责、教授治学、民主管理“四位一体、相互协调制约”的治理结构。
（一）党委和行政的关系
在党委和行政的关系上，正确把握党委领导和校长负责的辩证统一关系。一方面必须坚持党委对学校工作的统一领导，充分发挥党委的领导核心作用。另一方面必须明确校长是学校的法定代表人，全面负责学校的教学、科学研究和其它行政管理工作，党委必须支持校长独立负责地行使职权。
（二）行政权力和学术权力的关系
作为高水平研究型大学，天津大学坚持教授治学，强化学术权力，防止学术问题行政化，同时也防止行政系统和学术系统两个子系统绝对孤立运行。按照系统哲学，当两个子系统孤立运行时，整个大系统就不能产生“涌现”效应，难以实现整体最优。
《天津大学章程（草稿）》规定，学校坚持教授治学，尊重学术权力，倡导学术自由，不断完善学术治理结构；学术委员会委员由选举产生，委员应具有广泛的代表性，校长是当然委员；学术委员会人员组成原则、议事规则由常委会确定；学校在讨论决定全局性重大发展规划、教学和科研重大项目预决算、合作办学等重大问题上，必须听取学术委员会的咨询意见。
（三）学术组织之间的关系
为强化教授治学，彰显学术权力，急需完善学术治理结构，理顺各个学术组织之间的关系。
天津大学认为学术委员会可以作为学术事务最高治理机构，其主要职责是“管方向、管原则、管标准”；学术委员会可以统领其他学术组织开展工作，也可下设学位评定委员会、教学指导委员会、专业技术职务评聘委员会等学术组织，这些学术组织的人员组成原则、章程和议事规则由学术委员会确定，但具体工作学术委员会不应干预。这样，既可保障各学术组织充分发挥作用，又可形成全校“一盘棋”的局面，从而进一步完善学术治理结构。
四、西安交通大学现代大学制度的构建
（一）重视学术权力
《西安交通大学章程》中14次提到“自主”，而且对于高校管理的两大权力——“行政权力”和“学术权力”，进一步加大了后者的权重。
西安交大章程中规定，以前资源调配、人员聘用都属于行政权力，现在则交给学术委员会做决定。
对学术权力的重视，还体现在学术委员会人员构成上。学术委员会是大学最高学术权力机构，以前的组成人员，校、院长等行政领导占比较高，教授和一线教师参与较少。此次一些高校公布的大学章程，对人员结构进行了明确。
西安交大章程规定学术委员会组成人员中，担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过委员总人数的1/4；不担任党政领导职务及院系主要负责人的专任教授，不少于委员总人数的1/2。
（二）学生参与学校管理
西安交大大学章程的另一个亮点是学生可列席校长办公会，通过学生代表大会、研究生代表大会参与学校管理和监督，以及作为代表参加书院院务委员会、研究决定书院管理与发展。学校还将设置学生申诉委员会，受理和处理学生提出的申诉。
五、国内三所高校教授委员会定位与职责
东北师范大学：教授委员会是院（系）改革、建设与发展中重大事项的决策机构，由学校组织和领导，教授委员会委员由学校聘任、考核与管理。
主要职责包括：讨论、确定院（系）发展规划、本科生与研究生教学计划或培养方案、学科建设和教师队伍建设规划、教学与科研组织形式、开展国际学术交流与合作的内容和形式、资源配置原则、教师和其他系列人员工作考核与职务（岗位）聘任；听取、审议院长（系主任）的学年工作计划和年度工作汇报；讨论、决定院长（系主任）或教授委员会委员提请议决的其他重大原则问题或重要事项。
湖北大学：教授委员会是学校最高学术权力机构，负责对学校改革、建设与发展中有关教学、科研和人才等重大事项进行研究、咨询、评议、审议和监督，由学校党委、校行政领导。
主要职责包括：论证和审议专业设置与院系调整方案；讨论和审议国际交流与合作规划和科研工作规划；审议学科建设、学位点建设、专业建设、课程建设、教材建设、实验室建设、人才队伍建设和内部管理体制改革方面的重大决策和有关方案等；审议校长、教授委员会轮值主任或教授委员会委员提请讨论的其它重大事项。
湖南农业大学：学校教授委员会是学校改革、建设和发展中重大事项决策的咨询机构。学院教授委员会是学院学术决策机构和改革、建设、发展重大事项的咨询机构。
学校教授委员会主要职责包括：为学校的事业发展规划、阶段性发展规划、校园建设规划、学科建设规划等各类规划制定提供决策咨询；为学校的重大政策、改革方略的制定提供决策咨询；参与学校重大建设项目的前期论证与咨询；对拟引进的高级人才及学科带头人的业务水平进行评议，并提出评议意见；就学校提交的其他事项提出咨询意见。
学院教授委员会主要职责包括：承担学院学术委员会的职能；承担学院学位评定分委员会的职能；承担学院教学委员会的职能；承担学院职称评审小组的职能；承担学院重大事项咨询职能，为学院制定发展规划和重要改革措施的决策提供咨询；讨论或审议学院党政提交的其它有关学术问题。